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威海海岸带规划管理情况调查


发布日期:2014-12-15 访问次数: 信息来源:威海市规划局 字号:[ ]

 

济南城乡规划督察组按照部稽查办“要关注和促进海岸带规划和管理问题”的要求,最近在威海市组织开展了专题调研活动,对威海市在海岸带保护和利用方面的成功经验和做法进行了调研和总结,并提出了对这个问题的借鉴思考和建议。

威海海岸线总长985.9公里,占山东省的三分之一,全国的十八分之一,是山东省海岸带资源条件,尤其是旅游及景观、生态及环境资源、海洋资源最为优越的岸段之一。威海市委、市政府一直十分重视海岸带资源的保护与利用,始终坚持科学规划、有序开发的原则,不断加强海岸带管理,较好地解决了海岸带“保护与发展,利用与储备”的矛盾,在海岸带保护与利用方面取得了明显成效,其经验值得借鉴与推广。

    一、威海海岸带管理的主要做法

近年来,面对海岸带发展各方诉求以及错综复杂的海岸带管理形势,威海市通过不断提高海岸带规划管理的科学性、协同性,坚持资源保护与开发并重,走出了一条海岸带资源可持续发展之路。

(一)注重规划编制的协同性

威海市立足“全域城市化和市域一体化”这一目标,通过发挥规划的龙头带动作用,把全域近千公里海岸带全部纳入规划管理范围,形成了相对完善的规划体系。

1.注重海岸带规划与市域发展规划相协同。科学合理规划是高效利用各类空间资源,实现可持续发展的基础和前提。根据威海市城市总体规划中“国际性海滨旅游度假基地”和“全国重要的海洋产业基地”的城市定位,根据蓝色经济区发展战略规划中涉海重点产业布局和海洋生态保护的相关要求,结合全市岸线资源禀赋和特点,威海市于2003年制定出台了《威海市环海路建设控制规划》,确定了环海路两侧建设控制相关政策,被山东省建设厅借鉴和推广。2004年威海市又在全国率先开展了《威海市海岸带分区管制规划》,将全市1046平方公里的岸线资源全部纳入规划范围,在充分调研和详细评价的基础上,以促进资源的可持续利用为目的,确定了“阳光海岸”、“自然海岸”和“发达海岸”的规划目标,通过学习借鉴国际海岸带规划的先进经验,形成了由政策管制、分岸段管制、用地管制和重点管制区强制性管制的管制体系,保证了海岸资源保护开发与全市发展战略、产业布局的一致性。

2. 注重分区海岸带规划与海岸带总体规划相协同。《威海市海岸带分区管制规划》将全市海岸资源按行政区划,分为环翠、荣成、文登、乳山四段,各市区根据全市海岸带分区管制规划的要求,分别制定了各自的《海岸带控制性详细规划》,大大提高了海岸带规划管理的完整性和可操作性。如威海市区组织编制了《威海市区海岸线保护与利用规划》,将西起双岛湾、东到成山头215.8公里海岸线纳入规划范畴,总面积约77平方公里。通过对市区海岸带利用现状分析,形成了以政策管制规划、岸线功能划分规划、用地管制规划、分岸段管制规划、海岛保护与利用规划引导、岸线利用专项规划引导的规划管理体系,同时,规划中还针对市区游艇码头、帆船基地布局、海上风电项目发展制定了专项规划,具有很强的指导性和操作性。

3.注重涉海专项规划与海岸带规划相协同。在海岸带分区管制规划的基础上,按照“深水深用、浅水浅用”的原则,先后制定出台了《港口片区控制性详细规划》、《临港工业园规划》、《滨海旅游业发展规划》、《游艇产业发展规划》、《海洋游钓基地布局规划》、《市区海域使用规划》、《无居民海岛保护利用规划》等专项规划,在海岸带区域优先集中布局港口运输、船舶修造、涉海工业、滨海旅游业、海产品养殖加工等相关产业,逐步淘汰普通房地产及低端非涉水产业,确保海岸带资源适度开发、合理保护和有序利用。

    (二)提高资源开发的持续性

威海市坚持保护与开发并重,把海岸带作为最为宝贵的资源,正确处理“管好”与“用好”的关系,自觉地走可持续发展道路。

1.功能合理布局。海岸带功能划分是海岸带规划管理的核心内容,而高度重视海岸带用地的规划管制,是成功实施海岸带规划管理的关键。威海市在编制《威海市海岸带分区管制规划》的基础上,又编制了《威海市海洋功能区划》,依据海岸带和海洋资源特点、规划管制要求,参考国内外先进地区海岸带用地管制经验,将全市海岸资源划分为城乡协调发展区、预留储备地区、风景旅游地区、生态自然保护区、湿地保护区等12大类,根据不同区域发展保护要求,确定不同的用地管制规划和政策,从而实现了对海岸带用地的有效管理。

2.产业集聚发展。威海市坚持因地制宜、合理利用海岸带资源,集中建设了威海临港产业园、皂埠湾造修船业聚集区、南海先进制造业聚集区等产业园区,引导新建涉海工业项目向园区集聚,集约集群发展。同时出台《关于进一步规范土地利用工作的意见》,明确规定,凡在威海行政区域内投资建设的工业项目,原则上要根据规划集中到国家级、省级开发区内的工业项目区域,不得分散零星建设。对新上工业项目,实行项目投资规模和建设规模控制。目前全市平均投资强度由220万元/亩提高到360万元/,并规定建筑密度不低于35%,绿地率不高于15%,行政办公及服务设施用地比例不得高于7%,集中建设配套设施,对生产工艺无特殊要求的新建工业项目不得建造单层厂房等措施,提高单位土地面积的投入产出水平。

3.资源高效利用。海岸带是不可再生的宝贵资源,威海市坚决摒弃粗放经营和掠夺式的开发模式,对与规划不相符的近海养殖、低端制造、违法建设项目等,逐渐予以搬迁、拆除,近几年,仅威海湾海域就拆除网箱、看护房、生产平台6875个,清理养殖筏架近7000亩,拆除违法建设项目10万多平方米,否决了鲁东造船、中石化成品油储运基地、威海湾海军码头扩建等海岸带建设项目,腾出优质海岸资源,发展临港物流、滨海旅游等现代服务业,提高了海岸带资源的综合利用效益

(三)强化环境保护的严肃性

作为滨海生态宜居城市,威海始终坚持环境立市,实施最严格的环境保护制度,特别是对海岸带和海洋资源,更是严之又严,细之又细。

1.完善法规体系。为确保各项规划得以有效实施,2003年以来,威海市充分发挥政府的主导作用,相继出台了《关于进一步加强沿海岸线区域用地监管的通知》、《关于加强海岸带管理与保护的意见》、《沙滩保护管理办法》、《关于进一步加强海岸线规划管理的通知》、《关于进一步加强围填海管理的意见》等规范性文件,形成了较为完备的制度体系,从海岸带规划编制、海岸带管理部门合作、海岸带资源市域一体化管理等方面,不断强化海岸带资源监督管理的规范化、制度化,形成长效机制。

2.严格执法监管。《威海市关于加强海岸带管理与保护的意见》,明确发改、规划、城乡建设、海洋与渔业、国土资源、环保等相关部门在海岸带管理中的职责,对海岸带管理与环境保护实施综合执法。同时,成立以市长为主任的威海市海岸带协调管理委员会,并建立联席会议、首接负责、联合执法等海岸带管理日常工作制度,初步构建了威海市海岸带综合协调管理框架。在此基础上,坚持源头治理,严把海岸带项目审批关,从规划、论证、预审、监管、保护等各环节入手,对用海项目实施最严格的管理,坚决遏制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目,先后拒绝了总投资280多亿元的此类项目。

3.强化责任追究。严格落实海岸保护责任制,将全市的海岸带划分成段,职责到人,每周至少巡查两次,并建立日常巡查日志。市政府不定期对海岸带执法情况开展监督考核,及时发现各类违法行为,对于没有及时纠正和制止违法行为的相关单位责任人,在季度例会中予以通报批评,增强了各相关单位在海岸带管理过程中的责任感、使命感。对于违法采沙、违法排污、违法建设等现象,坚决予以制止和打击,不断加大执法强度和处罚力度,提高违法成本。

(四)增强生态涵养的主动性

威海市以创建国家生态市为抓手,对海岸带资源实行全区域、全方位、全过程修复和提高,增强海岸带区域的生态承载能力。

1.“修一块”,就是对遭到破坏的岸线资源积极修复。威海市通过加大污染源头控制与监测,逐步减少污染物排放总量,不断提升海岸带生态资源自我修复能力;通过开展“五林工程”,不断加大沿海防护林带的修复力度,全市森林覆盖率达到40%以上,建成区绿化覆盖率达到47.1%,增强了海岸带防风抗灾能力;通过“废池还湿、退池还滩”,不断加大滩涂资源修复力度,运用工程技术手段恢复沿海湿地及沙滩资源,修复了桑沟湾、乳山河口、黄垒河口等近岸湿地,有效增强了海岸带生态承载能力。

2.“保一块”,就是对生态脆弱区、禁止利用区实行最严格保护措施。通过严格执行《威海市海岸带分区管制规划》,编制实施海岸带控制性详细规划开展海洋生态保护及开发利用示范工程建设,对具有特色的海岸自然、人文景观加强保护和管理。重点保护了刘公岛、双岛、槎山等8处沿海林场;建立了荣成大天鹅国家级自然保护区、塔岛湾海洋生态国家级特别保护区、成山省级海洋自然保护区等5处自然保护区;规划建设刘公岛、小石岛、苏山岛、花斑彩石、汇岛、鸡鸣岛等6个海洋生态特别保护区和刘公岛、成山头2个历史遗迹保护区,在以上区域内,除必要的保护和附属设施外,禁止其他任何生产建设活动,禁止毁林开荒和毁林采石、采砂、采土以及其他破坏植被行为。

3.“增一块”,就是通过工程、生物等技术手段,积极优化海岸带环境。近年来,威海市不断加大海岸带公共设施建设力度,先后投资建设了威海公园、幸福公园、海上公园、林海公园、国际海水浴场、南海金滩、乳山银滩、荣成海滨公园等设施,全部免费向市民开放,优化了海岸带环境,提升了城市品质,成为市民休憩、养生、健身、亲海的绝佳去处。同时,通过人工鱼礁、海藻海草移植增殖、渔业苗种底播放流等综合性措施,年均放流13亿单位,占全省增殖放流总量的30%,全市海岸带资源总量不断增加,资源质量持续优化。

    二、威海海岸带管理取得的成效

在海岸带资源利用、开发和保护过程中,威海市不断强化规划的科学性、协同性和权威性,实现了经济、社会和生态效益的同步提高,同步发展。

(一)海洋生态系统得到有效保护。通过严格执行海岸带有关规划,不断完善海岸带资源保护措施,威海市海洋生态环境持续得到改善,市域海岸带范围内违法采砂、填海现象明显减少;建设湿地500公顷,退池还滩300公顷;全市近海九成海域水质达到一类标准;各类保护区面积1739.69平方公里,比2005年增加1435.17平方公里。威海市先后被评为海洋综合管理示范区,荣成、文登、乳山、环翠被评为海洋综合管理示范县,是全国唯一一个市县两级“一片红”地区。2013年国家海洋局公布的创建国家级海洋生态文明示范区名单中,威海市位居第一,是唯一一个在全市区域范围内开展创建工作的地区。

(二)海洋优势产业发展迅速。依据各项规划要求,威海市大力实施高端高质高效海洋产业发展战略,加快建设船舶制造、渔业养殖、海产品生产加工、港口物流等优势产业基地。船舶制造方面,在原有临港产业基础上,重点打造皂埠湾、俚岛湾和石岛湾三大修造船业聚集区,形成一条以造船业为主的临港工业产业带。港口物流方面,全市现有17个商用港口,比2005年增加9个,2012年威海港客货吞吐量达到3511.4万吨,比2005年增加1292.2万吨,增长58.2%;发送旅客132.4万人,比2005年增加35.8万人。渔业养殖捕捞方面,充分利用丰富的海洋资源优势,加大了海水养殖、远洋捕捞产业投入,全市共拥有大小渔港码头133处,比2005年增加42处,全市渔业经济总产值达到777.5亿元,是2005年4.5倍,连续多年居全国地级市首位。

(三)滨海旅游蓬勃发展。近几年,在保护海岸带、线景观环境同时,威海市十分重视旅游服务设施建设,不断加大旅游设施建设投入力度,威海市区建设了几处大型滨海公园,对环海路景观环境实施了整治改造,新增了国际帆船基地和国际铁人三项比赛场地等旅游服务设施。荣成、文登、乳山三市相继完善了辖区内滨海道路体系及沿海景观环境建设,在完善提升老景区档次的同时,建设了好当家旅游度假区、大乳山滨海旅游度假区、文登南海旅游度假区等一批重点旅游项目。2012年全年,威海市共接待国内外游客2714.8万人次,旅游总收入297.2亿元,同比分别增长12.47%和17.5%

(四)人居环境不断优化。威海市在通过海岸带各项规划对沿海景观环境保护的同时,把人居环境改善放在更加突出的位置,加大滨海新区开发和旧城改造力度,威海市中心城区完成了海岸带周边旧村改造项目,并新建了一批沿海居住小区;荣成、文登、乳山三市也对部分沿海老旧生活区、村庄实施了旧村改造项目,大力推进城市基础设施、公共服务设施建设,配套完善了荣成好运角旅游度假区、威海南海新区、乳山滨海新区等地旅游地产项目,切实改善了居民生活环境和城市面貌,滨海人居环境得到改善,先后荣获了第一个“国家卫生城市”和“国家环境保护模范城市”、“中国优秀旅游城市”、“ 联合国人居奖”等一系列荣誉称号。

三、威海市海岸带规划管理的借鉴意义

我国大陆海岸线北起辽宁鸭绿江口,南至广西北仓河口,总长约3.2万公里(含海岛岸线),海岸带面积约28.5万平方公里。《中国城市发展报告(2007)》认为,我国将有50%的人口、80%的GDP产生于沿海的长三角、珠三角、环渤海区域。从海岸带资源总量来看,我国是一个海岸带资源相当丰富的国家,但是人均资源拥有量却非常少。近年来,天津滨海新区、山东半岛蓝色经济区、舟山群岛海洋经济区等一系列海洋战略相继出台,海岸带已成为我国开发的热土。开发热潮背后,我国海岸带生态恶化、开发建设失序、资源利用粗放和私有化的问题日益凸显。但由于部门分工、行政分割等原因,我国海岸带管理面临复杂的经济、社会和政策环境。

威海市的海岸带的管理经验与做法,对全国海岸带管理有着重要的借鉴意义,值得宣传推广。我们认为应借鉴以下几点经验:

(一)坚持先规划后建设的原则。威海市在全国率先编制与完善了海岸带规划体系,并以海岸带规划为纲,有序推进海岸带的开发与利用,取得了良好的效果。世界海岸带管理的实践经验也证明,海岸带规划是容纳各方诉求、引导资源保护和开发建设的空间布局、制订管理策略的核心环节,是海岸带综合管理得以顺利实施的基石。欧洲和美国均建立了完善的海岸带规划体系,而目前我国除山东、辽宁等省编制了海岸带规划外,还没有形成海岸带规划体系,这也导致了海岸带资源的开发与利用处于无序状态。因此,应按照“先规划后建设”的原则,在对全国海岸带资源进行充分调研的基础上,由国家城乡建设主管部门牵头,尽快开展全国及各省海岸带规划的编制工作。针对我国海岸带规划和管理的特点,我们认为,海岸带规划应当是“战略规划”和“业务规划”的统一,既指导总体框架的建立,也提出具体的管制意见。首先,应对我国海岸带资源开展评估。对包括岸线种类、土地资源、湿地资源、港址资源、生物资源、旅游资源、能源资源等进行充分地调研与评估,掌握我国海岸带在生态资源、历史文化资源、公众接近等诸多方面的现状及问题,为规划编制提供详实资料。其次,以“发展与保护,利用与储备”为规划重点,开展海岸带规划的编制。对于未编制海岸带规划的各省、直辖市,应尽快开展海岸带规划的编制,并将经本级人民政府批准的海岸带规划上报国务院城乡规划主管部门备案。各省政府应督导未编制规划的地方人民政府,以省海岸带规划为依据,编制各地海岸带管制规划,并将经本级人民政府批准的海岸带规划报省人民政府城乡规划主管部门备案。海岸带规划的编制内容应包括:海岸带规划范围的界定、海岸带核心管制政策(海岸带资源保护政策、海岸带环境质量管制政策、海岸带开发管制政策、海岸带用地管制政策、公众接近政策、海岸带防灾规划等)、海岸带分空间管制、分岸段管制规划、特别管制区规划、海岸带规划管制的实施等。

(二)建立协调的海岸带综合管理机制。海岸带综合管理是目前沿海国家和地区为应对海岸带开发与保护错综复杂的矛盾,而广泛接受的海岸带管理理念和方法。美国是最早实施海岸带综合管理的国家。经过30多年的运作,通过联邦拨款和组织激励相结合的方式,已形成联邦、州及地方政府之间密切合作,覆盖全美34个州和领地、接近全美100%海岸带的完善网络。虽然我国各省市都出台了一些海岸带管理方面的规范性文件,如《江苏省海岸带管理条例》,厦门、深圳、青岛等少数沿海城市也曾开展过海岸带规划管制的工作,但由于海岸带管理涉及中央及地方,以及城市规划、海洋与渔业、国土、林业等多部门,全国海岸带规划管制仍未开展。与海岸带面临的巨大压力相比,我国目前的海岸带规划管制的开展仍十分滞后。

威海市在完善规划编制体系的同时,建立与规划相匹配的、行之有效的、健全的海岸带管理体系,初步实现海岸带综合管理的实践和经验具有重要借鉴意义。

因此,我们建议:

1.明确各级海岸带管理主体。从国家层面,建议参照水利管理的经验,成立由国务院牵头,发展改革、城乡建设、海洋与渔业、国土资源、水利、林业、交通等海岸带管理相关部委局组成全国海岸带协调管理委员会,统一协调全国海岸带管理工作;在省级层面,建议由各省人民政府牵头,成立海岸带管理相关部门组成的各省海岸带协调管理委员会,统一协调本省海岸带管理工作。采取部门联席会议的形式来组织和负责海岸带规划的编制和实施工作。非经协调管理委员会批准的规划内容不得在海岸带范围内实施。协调管理委员会定期召开会议,交流信息,协调解决一些海岸带空间管制规划执行具体工作中的矛盾,还可以研究发现重大问题,对规划进行补充完善,并呈报政府或立法机关通过行政和法律程序解决。

2.加强海岸带立法管理。美国是最早开展海岸带立法的国家,美国的海岸带管理包括:从联邦到地方分级制定海岸带管理法,确立联邦政府和州政府分别在海岸带管理中的职能。在短短的几年里,美国的海岸带管理取得了显著成绩。继美国之后,日本、英国、荷兰等许多沿海国家也都相继颁布了海岸带管理法。我国应借鉴上述国家经验由全国海岸带协调管理委员会牵头,尽快开展国家海岸带管理法的立法工作。在国家海岸带管理法出台前,各省可制定海岸带管理暂行办法,将海岸带管理纳入法制化轨道

3.建立动态的海岸带管理信息系统。应利用现代化信息手段,及时了解掌握海岸带的最新动态,发挥海岸带协调管理委员会的能动作用,加强部门、区域间规划实施情况经验交流。加强海岸带管理信息系统的建设,运用图斑管理等手段,实时监控海岸带建设与发展,及时发现并制止海岸带建设中的违法行为。

  (三)逐步恢复高价值的海岸带资源

随着海洋开发的不断深入,世界各国普遍关注近岸海域资源环境状况,纷纷开展相关整治与修复工作,并取得了显著效果。韩国制定了2000——2009年第一次海岸带整治10年计划,投资10.4亿美元用于海岸带保护、海域改善和营造亲水项目,每5年进行一次海岸带基础调查。1990年,美国国家海洋和大气管理局颁布了《沿海障壁岛修复法案》,并启动了海滩人工养护工程,实施清洁水质法等,以实现地方经济和生态环境保护的协调发展。德国、澳大利亚、日本等国也制定了相应的海岸带整治工程,加大近海敏感资源保护力度,监测近岸海域环境,真正实现海岸带生态环境的全面整顿和治理。我国也应在全国海岸带资源评估的基础上,制定全国海岸带整治的中长期战略规划,并选取具有较高生态价值、历史价值及景观价值的,已经被破坏或正在遭到破坏的自然资源(海滩及沙丘、湿地、沿海防护林等)以及人文资源(历史遗存等),进行综合整治修复。主要包括:1.修复海岸带生态系统。通过自然和人工手段,恢复海岸带湿地、沙滩、红树林等海岸带自然景观,并通过河流水系、人工渔礁建设防止海岸沉陷,恢复海岸带生物种群数量,逐步恢复海岸带生态系统。2.保护海岸带历史遗存。对海岸带历史遗存,应保护其真实性与周边环境,提出整体性保护的原则。应把海岸带的历史遗存在空间上组织起来,形成网络体系,以城市文化载体的形式,纳入海岸带整体规划,使人们便于感知和理解海岸带的历史文化内涵,提升吸引力,塑造海岸带景观形象。




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